当前位置: 首页 > >

杭州城市有机更新的实践与探索_背街小巷改善工程的由来与创新解析

发布时间:

杭州城市有机更新的实践与探索
——背街小巷改善工程的由来与创新解析
Practice and Exploration for Urban Organic Renewal in Hangzhou
——The Origin and Innovation Analyze of Hangzhou Backstreet Lane Improvement Project
文/韩明清 黄杉 张越 Han Mingqing Huang Shan Zhang Yue
作者简介 韩明清 黄 杉 张 越 浙江大学建筑工程学院 博士研究生 浙江大学建筑设计研究院 工学博士 浙江大学城市学院 副教授

ABSTRACT 城市更新是城市内部城镇化的表现形式,城市发展即是一个不断更新的过程。当前我国快速城镇化背景下, 原有的城市更新方法存在的一系列的问题。杭州背街小巷改善工程通过在更新内容、方式、组织和效果等方 面的创新,为城市有机更新的组织实施进行了有益的探索。 Urban renewal is the manifestation of inner city urbanization, urban development is a continuous process of updating. Under the current context of rapid urbanization in China, there is a series of questions from the original method of urban renewal. The Hangzhou backstreet lane improvement projects tried a useful exploration for the organization and implementation of urban organic renewal by updating the content, methods, organization and effectiveness of innovation. KEY WORDS 杭州,有机更新,背街小巷,创新 Hangzhou,Organic Renewal,Backstreet Lane,Innovation

1

了空间重构,旧城更新的进程。 1.杭州城市更新概况 1.1 优化空间,更新老城——开展“城中村”改造 “城中村”是城市化进程中一个常见事物,负面 影响严重,问题可归结为:一是对城市形象的影响, 二是社会问题多。2001年,杭州开始在撤村建居改 革试点推行农转居多层公寓建设,至2007年,杭州 农转居多层公寓完成投资151亿元,累计2099万平方 米。杭州市在城中村改造中把优化了城市空间,改善 了城市环境,提升了城中村居民和外来务工人员生活 居住品质。 1.2 应保尽保、传承文脉——城市历史遗存保护 2003年,杭州按照“保护第一、应保尽保”的 指导思想开始实施历史文化名城的全面保护。160个 市级以上文保单和250个市级文保点、26处历史保护 街区、8个地下文物重点保护区、西湖风景名胜区内 5个特色文化保护区等形成了“点、线、面”结合的 历史文化遗产保护体系。 1.3 激活运河、还河于民——运河综合整治与保护开 发工程 流淌了近两千年的京杭大运河(杭州段)已成为 一条市井之河、市民之河,是杭州城市的命脉,是活 着的文化遗产。2004年8月,以“还河于民、申报世 界文化遗产、打造世界级旅游产品”为目标的杭州运 河综合整治与保护开发工程正式启动。通过水体治 理、路网建设、景观整治、提升居住环境品质等方面 都取得了积极成效。 1.4 以路为纲,纲举目张——城市道路更新

杭州是闻名中外的风景旅游城市,是国家历史文 化名城,也是长江三角洲南翼的中心城市。一直以 来,经济、社会、环境等各项指标均走在国内前列。 进入新世纪,杭州城市建设开始了一个新的高速发 展时期。2002年杭州行政区划调整后,市区面积从 683平方公里扩大到3068平方公里(图1)。由此, 杭州市确立了“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨 江发展”城市空间战略,并规划了“一主三副、双心 双轴、六大组团、六条生态带”开放式空间结构模 式,引导城市空间
2

形态从“摊大饼” 到“蒸小笼”的 组团式空间结构转 变(图2)。空间 拓展与发展战略改 变,使得杭州跳出 了“拆旧城、建新 城”的困境,启动

A+C 097





2004年,杭州市启动“三口五路”道路综合整 治工程,标志着另一种更新方式“道路环境整治与改 善”的诞生。道路综合整治不同于一般性的地块开 发,而是“带整治(道路两侧地区)、带改造(城中 村)、带建设(新农村)、带开发(利用土地)、带 保护(历史文化)、带管理”,内容上涉及地下管 线、道路工程、道路景观工程、建筑立面和屋面装饰 改造工程、拆除违章、美化环境等很多方面。由于其 内容的丰富变化,它们已经不是工程技术层面的市政 道路和交通整治工程了,而是“一项让群众受益的畅 通工程、文脉工程、民心工程”。后来的“一纵三 横”、“五纵六路”、“两口两线”等都属于同类。 受道路综合整治与保护工程的启发,2007年,杭州 市又针对市区范围内291条(873公里)河道其沿线 地块启动了的综合整治与保护开发。 2.杭州城市更新的主要问题剖析 2.1 更新目标单一化,管理手段简单化 计划经济时期形成层级式的行政管理组织体系及 思维仍占主导地位。计划经济体制适应了当年国家统 一投资、统一建设和分配模式,但在经济社会向市场 经济体制转型时期,“一层抓一层、层层抓落实”的 单向流动的组织阶梯及其对应的单一行政指挥系统, 就无法对城市更新涉及到复杂且多变的需求做出及时 应变,从而显得僵化和迟钝。尽管针对不同城市更新 对象设置的“某工程指挥部”、“某管委会”,实际 上还是单一行政指挥系统,基本上仍旧是“领导说了 算”,决策者的个人偏好替代公众意愿、主观判断代 替客观规律的问题还比较普遍。 对应的,城市更新的目标总体上还处于单一的经 济目标。我国城市土地在1980年代末期实行市场化 后,杭州市同其它城市一样把旧城改造与地块开发相 结合,通过工业用地或低容积率用地的调整,也即通 过所谓“退二进三”、“腾笼换鸟”的地块用途调整 方式,“政府做地,企业做房”,同步实现对“旧城 的改造”。在管理模式上往往把该项工作当做一个工 程项目对待,于是通过成立“某某旧城改造工程指挥 部”等类似项目公司的模式来完成旧城改造或者基于 地块开发的旧城改造任务 。所以,城市更新在相当 程度上存在着简单化的问题,甚至为社会不和谐甚至 是不稳定因素的产生埋下了伏笔。现代行政管理早已 不再局限于传统的直接行政干预了,金融、税收等经 济调节以及公众参与、舆论监督等方法被广泛的用于 公共管理,这不仅丰富着城市行政管理的方式,同时 也是城市行政管理向系统化、科学化、民主化发展的 方向。 2.2 决策过程“封闭化”,“做地主体”1权利过大 受传统计划经济习惯影响,城市更新项目立项、

规划设计、土地整理、资金使用等重大事项,尚未建 立公示制度、听证制度,公众参与决策程度比较低。 客观上,城市规划成果本身“终极蓝图”的模式所存 在的静止和僵化的问题,导致对近期城市改造开发基 本没有引导和控制作用,造成城市近期建设不确定性 大大增加,客观上也为城市“一把手”的“任期制” 目标取代近期规划目标创造了机会,让城市改造计划 的确定带有一定的随意性。 在城市更新改造的现实中,由于城市改造背后往 往是房地产开发商的经济利益,所以从本质上说,旧 城改造缺乏计划性的“幕后推手”是一个一个的房地 产开发商,政府为旧城改造城设立的“某某建设工程 指挥部”实质上变成了开发商的“开路先锋”,帮助 开发商搞动迁、拆迁工作。层级式管理体制与旧城改 造经济利益非常容易结合,产生“钱权交易”的“寻 租”现象。腐败就是权力与金钱的交换,所以,要彻 底清除腐败,不是简单地需要从道德教育入手,关键 是消除寻租活动的根源,并对权力加以制约。 而政府为了规避部门之间的权力的交叉于重叠, 也比较简单化地处理问题,对于需要开展城市更新的 地块,先成立一个临时机构即“做地主体”。然后政 府把土地经营权交给该机构,所谓“不花财政一分 钱”,依靠地块自收自支,彻底规避掉了财政主管部 门对该临时机构资金使用的监管。殊不知,土地和现 金,从资产的角度看,都是一样的,区别仅仅是个形 态的问题。 2.3 专业机构介入不足,服务性组织不发达 城市更新管理中的服务性事务如咨询、信息技术 服务、规划设计等在城市更新行政决策、行政执行的 过程中具有十分重要的作用,能为行政管理的科学 化、民主化提供专业技术和信息服务。在较为发达的 国家和地区如美国、日本、台湾、香港等都有与城市 更新行政管理相配套的完善的服务性组织,有的甚至 是民间自发的有偿服务组织。如美国著名的兰德公司 不仅为许多城市政府,甚至是联邦政府和外国政府提 交政策咨询和分析报告,这种追求科学的决策方式减 少了非专业性的个人决策或集体决策可能产生的失 误。 但是包括杭州在内的国内城市,把城市更新作为 一项目标单一、内容简单的建设工程,倡导在规定时 间内完成任务式的工作态度和部队作战“争分夺秒” 的军人作风,对中介服务不论是主观上还是客观上都 需求不大。虽然近年来,由于杭州建筑工程市场比较 大,顾问咨询行业都有较快的发展,甚至大量境外咨 询设计机构也抢滩杭州市场,但其服务内容相对单 一,专门化的城市更新中介服务组织还很少。国内只 有极少数经济较为发达的大城市存在跨国咨询机构, 能为政府提供城市更新综合性的信息咨询、策划咨
1丨杭州市行政区划范围示意图 资料来源:杭州市城市规划设计研究院 2丨杭州城市总体规划总平面图 资料来源:杭州市城市规划设计研究院 3丨杭州市背街小巷改善工程分布图 资料来源:杭州市城市规划设计研究院

3

098 : NOVEMBER 2011

询、经济评估、资源调查等业务。 3.杭州城市有机更新示范——背街小巷改善工程 杭州市背街小巷改善工程最初名为“平路工 程”, 早在2003年下半年,作为城市道路及市政设 施的行政主管部门的杭州市人民政府城市管理办公 室,在组织“三口五路”道路综合整治工程的同时开 展了“平路工程”。平路工程当年见缝插针地完成了 95条市区小街巷,得到了沿线百姓的欢迎。平路工 程的成功令杭州决策层——市委市政府看到依托道路 展开整治工程所带来的巨大的社会效益和环境效益, 从而决定启动深入到城市肌理的背街小巷改善工程 。将背街小巷改善工程由一般性的“平路工程”拓展 成涉及到地下、地面、地上三个空间层次,涉及到平 整道路、增设路灯、沿线绿化、截污纳管、沿街建筑 立面整治、沿街住宅平改坡、店招店牌梳理、广告整 治、拆除违章、改善交通、架空线“上改下”、增设 公厕、多杆合一、城市家具更新等共14项内容的环 境综合整治工程。从2004年至2008年底,共投入资 金16.7亿元,完成背街小巷改善2721条,总长度达 到680多公里(图3)。也正是因为背街小巷改善工 程由内容单一的市政工程向系统性内容的转变,使整 个工作的理念、组织方式、实施方式都相应地发生了 重大转变。通过5年实践,创新性地探索出了政府组 织实施城市有机更新的全新的“二权分立”的行政管 理体制, 从服务型政府行政价值观视角看,该工程的 实施体现了党和政府“立党为公、执政为民”的根本 宗旨;率先在国内践行了市民与社会各界参与的行政 决策、运行、监督、反馈的“四问四权”公众参与制 度;建立了专家全程参与制度这个保障管理科学化的 “决策咨询”制度、与全程监管的运行机制等等,为 后来的杭州庭院改善工程等城市更新项目提供实践与 理论经验,具有承上启下的作用。 3.1 背街小巷工程的主要特点 城市的根本目的是实现人的物质和精神价值的最 大化,城市有机更新是实现“城市,让生活更美好” 的重要途径。城市有机更新不在仅仅停留于物质环境 的改善,而且还包括城市功能的整体提升、对历史文 化的传承和社会效益的最大化。 由于国内市场取向的改革和中央对地方政府单一 的GDP考核指标,国内许多城市更新或改造在展示 政绩和追求经济利益的双重因素下,往往是急于求 成、急功近利,进行规模大、速度快的突发式改造, 结果往往是破坏了城市文脉,甚至是牺牲了广大老百 姓的利益。新世纪以来,杭州有些城市更新项目也存 在类似问题,但背街小巷改善工程却作为城市有机更 新的范例,从一开始就站在城市系统的高度来认识, 并提出针对性的工作原则。

其一是尊重民意、以人为本原则。改善工程实施 要充分落实“三问四权”,做到问需于民、问计于 民、问情于民,落实百姓的知情权、选择权、参与 权、监督权。 第二是存量更新、传承历史原则。改善工程是对 城市老(旧)街巷存量设施的改善和更新,重在基础 设施的更新、服务功能的升级完善、街巷文化的挖掘 和历史的延续。 第三是系统改善、多项结合原则。具体包括道路 平整、治理积水、截污纳管、立面整治、园林绿化、 公共照明、城市家具、改造公厕、拆除违建、交通改 善、强弱电架空线“上改下”、危旧房、平改坡、标 志标牌多杆合一等14项结合内容。 第四是关注民生、舒适宜居原则。 重视发掘庭 院为民服务的社会和经济功能,如设置休闲活动的空 间;设置公共服务网点。 3.2 背街小巷工程的主要创新 (1)更新内容的系统性 背街小巷改善工程首先确定了和谐更新的系统目 标,然后根据背街小巷改善所受到的多种因素的支配 和制约等现实条件,确定分目标。如在物质环境建设 方面,从规划设计到建设结束,考虑方针政策、行政 体制、经济投入、组织实施、管理手段等诸多社会因 素影响。提倡人文关怀,把满足市民的利益和需要作 为城市更新的重要内容,更新中要各尽所能,更新后 要各得其所,以城市有机更新促进和谐城市的建设; 在人文因素方面则考虑与社区邻里、历史遗产保护等 特定文化环境的塑造;社会目标强调原有街区环境意 象与生活内涵的延续,强调历史归属感及地方标识 性,保存原有的空间氛围和居民的同质性,使改善后 的街巷仍体现原有环境中的一种“场所精神”。 (2)更新方式的民本性 背街小巷在推进公众参与,在改变目前公众与规 划决策隔离的状况上作了很大的努力,公众参与制度 的设计与实施成为杭州城市有机更新工作中被广泛关 注的焦点。特别是在工作实践中设计出的“四问四 权”开放的城市有机更新公众参与制度,在这个制度 中,公众参与不仅仅是纳入到目标评判和方案制定的 步骤之中,而是贯彻到立项、构思、评判、设计、决 策、建设乃至管理的每一个过程之中,并通过一系列 程序加以保障,体现了公开、公正、公平的民本性特 征。背街小巷改善工程工作过程是一个开放的体系, 是促进公众多方位、多层次的参与过程,除了构建一 个开放而严密的参与系统外,还开展了“义务监督 员”、“市民志愿者”、“部门结对子”等活动,引 导并促进公众参与,培育市民参与的热情。 (3)更新组织的综合协调性 杭州城市有机更新表现为以物质环境为主,涉及

到了建筑立面、道路工程、市政管线、交通组织等多 项内容,涉及到多个管理部门和产权主体,需要突破 传统条块分割的管理体制,建立一套统筹兼顾、综合 协调、执行灵活的管理模式。因此,由职能单一的行 政部门执行,转向由行政主管部门牵头,多部门、甚 至是政府部门与社会机构、专家和公众共同组成的联 合体转变,成立了领导小组及办公室,体现了现代政 府行政管理“综合性、协调性、扁平化与弹性”的特 征。 (4)更新效果的和谐性 在背街小巷改善工程中,特别突出了“以民为 本”理念,通过“四问四权”的公众参与制度,市民 百姓成为决策主体,大大激发了他们的热情,实现了 “人们城市人民建”的理想,体现出了环境、文脉、 社会、经济多方面和谐发展的特征。不仅改善了市民 居住环境,还实现了历史文化的保护,促进了市民邻 里关系的和谐,也促进了行政理念的提升转变。 4.结语 背街小巷改善工程是杭州有机更新的重要组成部 分,是杭州城市向“品质生活之城”高层次发展的诉 求。杭州正处于城市化的中高级阶段,产业结构由原 来的“二、三、一”模式向“三、二、一”模式转变 的关键时期,城市更新的动因来自社会经济结构深刻 变化提出的高层次要求。杭州城市更新是以物质环境 改善为最低目标,立足长远的规划和战略,从以人为 本出发,考虑社会需求,体现社会关怀;从培育社区 参与意识及自我更新能力出发,促进社区发展,增强 社区凝聚力;从行政管理体制创新出发,促进公众参 与,建设和谐社会。杭州的城市更新,已从以物质环 境改善为主向着更综合、更全面的城市有机更新转 变。 参考文献
1.陈军洪. 城市规划公众参与在背街小巷中实践研究[D]. 浙江 大学硕士论文,2008 2.饶传坤等. 旧城整治中的公众参与实证探讨——以杭州市 背街小巷改善工程为例[J]. 城市规划,2007(7) 3.方可. 探索北京旧城居住区有机更新的适宜途径[D]. 清华大 学博士论文,1999 4.陈则明. 城市更新理念的演变和我国城市更新的需求[J]. 城 市问题, 2000 (1) 5.肖礼斌. 全球化语境中的城市更新——读《走向强有力的 城市复兴》有感[J]. 北京规划建设, 2007 (1) 注释 1.做地主体是指政府派出机构,政府划出一块带开发的土地 给该机构,该机构负责地块整理、经营、开发的机构,不再 使用财政拨款。如杭州市钱江新城管委会、运河综合保护委 员会等

A+C 099




友情链接: 时尚网 总结汇报 幼儿教育 小学教育 初中学习资料网